WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 15 |

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ОТДЕЛ ПРОБЛЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

Серия: Актуальные проблемы государственного строительства

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК

№ 19 (212)

Актуальные проблемы территориальной

организации публичной власти: опыт

России и зарубежных стран

Часть 2

Местный уровень

Москва

2003

Над выпуском работали:

Е.В.Першин, заместитель начальника Аналитического управления – начальник отдела проблем государственного строительства, М.В.ГлигичЗолотарева, советник отдела проблем государственного строительства Аналитического управления, А.Н.Дементьев, советник отдела проблем государственного строительства Аналитического управления, Ю.В.Малинкина, ведущий специалист отдела проблем государственного строительства Аналитического управления.

Ответственный за выпуск – М.В.ГлигичЗолотарева Ю.В.Малинкина Издание подготовлено Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 103426, Москва, Б. Дмитровка, 24, Совет Федерации, Аналитическое управление Телефон: Адрес в Интернет: www.council.gov.ru Данную версию Аналитического вестника можно получить на сервере Совета Федерации в сети Интранет в разделе «Совет Федерации» При перепечатке и цитировании материалов ссылка на настоящее издание обязательна СОДЕРЖАНИЕ Часть 2. Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Местный уровень.

§1. Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: история и перспективы реализации §2. Перспективы законодательного обеспечения самостоятельности местных бюджетов §3. Муниципальное самоуправление в Германии §4. Некоторые аспекты статуса муниципальных служащих в органах местного самоуправления земель Германии Аналитические материалы сборника подготовлены:

§1, 2, 4 А.Н.Дементьевым, советником проблем государственного строительства Аналитического управления §3 Б.А.Шаповаловым, советником Аппарата Комитета по вопросам местного самоуправления §1. НОВАЯ РЕДАКЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»:

ИСТОРИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ История местного самоуправления в России в современный период, начиная с 1990 года по 2003 год, насчитывает уже три принципиально отличающихся друг от друга и по форме и, главное, по содержанию законов федерального уровня, регулирующих вопросы организации местного самоуправления. Как известно, началу реформирования системы власти в России положили первые выборы в органы государственной власти СССР в 1989 году и последующие в 1990 году выборы депутатов Съезда народных депутатов Российской Федерации и депутатов местных советов. Верховный Совет СССР принял в 1990 году закон, который впервые ввел в законодательную практику понятие «местного самоуправления». С этого закона началось практическое реформирование системы власти в России. Основная проблема заключалась в необходимости разделения функций и полномочий единой государственной власти по вертикали на государственную и местную власть.

До 1993 года преобразование системы единой государственной власти, системы местного государственного управления в систему местного самоуправления основывалось на системе административнотерриториального деления. Как известно, и в СССР, и в Российской Федерации действовала система административнотерриториального деления, унифицированная для всех субъектов Федерации. Система местных органов государственной власти включала в себя следующие административнотерриториальные единицы, подчинённые по вертикали исполнительной власти: район, город областного, окружного, краевого, республиканского подчинения; посёлок, город районного подчинения, сельский совет. В соответствии с принятым в 1991 году Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» система местного самоуправления строилась по административнотерриториальному принципу. Административнотерриториальные единицы одновременно являлись и единицами местного самоуправления.



В 19911996 годах разработчики проектов законов о местном самоуправлении предприняли попытку выделить из системы государственного управления некий базовый уровень самоуправления. Таким уровнем, по одному из законопроектов, рассматривавшихся в Комитете Верховного Совета по местному самоуправлению, должен был стать районный уровень. Проект не был принят. Поэтому радикальных изменений в системе построения местного самоуправления не произошло.

С принятием в 1990 году Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» началось выделение системы местного самоуправления из системы единой государственной власти путем передачи местным органам управления определенных властных полномочий. Союзный закон был значительным шагом вперед. Основные его недостатки заключались в том, что его нормы носили рамочный характер, что не позволяло в субъектах Федерации оперативно устанавливать разграничение полномочий между нарождающимися властными представительными структурами советами и их исполнительными органами исполнительными комитетами. В СССР практически отсутствовал столь необходимый в тех условиях опыт реализации положений рамочных законов и разграничения властных полномочий в действовавшей в то время системе двойного подчинения исполнительных органов по вертикали. И этот в целом прогрессивный закон вызвал многочисленные коллизии, связанные с радикальным переходом от «прямого» управления в советской однопартийной системе к системе управления в рамках самостоятельных исполнительно распорядительных полномочий советских органов различного уровня.

В результате проведения относительно демократических выборов в советы в 1990 году ситуация начала радикально изменяться. Возникли политические предпосылки для действительного перехода властных полномочий от парткомов и исполкомов к советам. Однако отсутствие в законах детального регулирования предметов ведения и полномочий и в особенности конкретного административноправового механизма распределения правомочий и ответственности порождало в первый год деятельности новых представительных органов советов конфликты между исполнительными и представительными органами местной власти.

Этот конфликт был практически разрешен с принятием Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» в 1991 году. Закон, в частности, предусматривал не только разграничение полномочий советов и исполнительных органов местного самоуправления местных администраций, но и закреплял унифицированную систему территориальной организации местной власти в соответствии с административнотерриториальным делением, предусматривал многоуровневость местного самоуправления. Практика деятельности советов доказала необходимость постепенности собственного реформирования. Что характерно, именно такой подход в те годы и обеспечил ряд положительных результатов: к 1992 году местные советы, особенно на уровне городов и районов, превратились в реально функционирующие и дееспособные органы местной власти. Кроме того, указанный Закон устранял юридикотехнические недостатки союзного закона, содержавшего многочисленные отсылочные нормы и пробелы, порождавшие многочисленные конфликты в деятельности местной власти.

По своему содержанию рамочный союзный закон был значительно либеральней российского, поскольку допускал возможность реализации в субъектах Федерации различных вариантов местного самоуправления в рамках основных принципов организации системы местной власти. Принятие закона было, по существу, революционным шагом, поскольку практике советского строительства был известен лишь один вариант внутренней структуры местной власти «совет – исполком». Попытки реализовать иные варианты приводили к многочисленным конфликтам, а в некоторых случаях и к разрушению управленческих структур на местном уровне. В этой ситуации российский законодатель, учитывая исторические традиции и сложившийся опыт деятельности управленческих структур, избрал стратегию постепенного реформирования, а не радикальной ломки. Сюда можно отнести, например, введение должности главы администрации с соответствующим перечнем полномочий, учреждение малых советов и т.д.





Постепенное эволюционное реформирование местной власти продолжалось до 21 сентября 1993 года, когда советы были распущены первым Президентом России. В этот день указами Президента было, по существу, ликвидировано местное самоуправление. Восстанавливалась властная вертикаль, но не в виде системы «советовисполкомов», а в виде исполнительной вертикали государственной власти. Вновь возникшая ситуация практически полностью повторяла ситуацию, существовавшую до 1990 года. Различия состояли лишь в том, что до 1990 года советы юридически провозглашались полновластными, а реально такими полномочиями не обладали; после же 21 сентября 1993 года представительные органы были и формальноюридически лишены властнораспорядительных полномочий. Таким образом, воссоздавалось местное государственное управление.

С 1993 года в России практически перестали существовать институты местного самоуправления. Все полномочия органов местной власти сосредотачивались в компетенции назначаемых глав администраций. Представительные органы наделялись формально некоторыми контрольными полномочиями, которые на практике не могли быть реализованы. Указы Президента под предлогом восстановления управляемости и ликвидации соподчинённости советов в действительности восстановили вертикаль исполнительной власти, характерную для советской политикоуправленческой системы и являвшуюся исполнительнораспорядительным инструментом реализации властных директив партийного руководства.

Реставрация исполнительной вертикали в новых условиях не могла привести к достижению целей, которые во всех странах связываются с введением и развитием институтов местного самоуправления. Восстановление исполнительной вертикали государственной власти не привело и к формированию эффективной, ответственной и открытой для граждан местной власти. Указы Президента РФ № 1760 от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», № 1797 от 27 октября 1993 г. «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления» и № 557 от 21 марта 1994 г. «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления», провозглашая общепризнанные права местного самоуправления, в конкретных нормах о разграничении полномочий представительных собраний (советов) и глав администраций восстановили назначение глав администраций, наделенных правами единоличного решения широкого круга вопросов, отладив, таким образом, систему «вертикального» подчинения.

Если субъекты Федерации добились значимых прав и полномочий от федерального центра, то на уровне местного самоуправления все права в отношении бюджета, собственности и системы власти, которые имели местные органы власти до 1993 года, были ликвидированы или оказались под прямым непосредственным контролем со стороны глав исполнительной власти субъектов Федерации. В частности, негативно сказалась на положении органов местного самоуправления передача субъектам Федерации полномочий по установлению системы административнотерриториального деления. Действующая Конституция РФ допускает различные варианты построения системы местного самоуправления, поскольку нормативно административнотерриториальное деление непосредственно не связано с ней. Вопросы административнотерриториального деления даже не упомянуты в Конституции, а потому в соответствии со ст. 73 находятся в исключительном ведении субъектов Федерации. Действовавший до этого административнотерриториальный принцип построения системы местного самоуправления практически предполагалось заменить поселенческим. Затем Гражданский кодекс РФ ввел новый термин для обозначения самоуправляющийся единицы, а именно «муниципальное образование».

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 15 |










© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.