WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 20 |

т.н. собственных полномочий, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов РФ и подлежит их нормативному правовому регулированию (ч. 2 ст. 263 Закона); со стороны Федерации здесь допускается только рамочное регулирование, не навязывающее субъектам РФ конкретного объема бюджетных расходов (ч. 4 ст. 263 Закона), за исключением ряда позиций;

т.н. делегированных полномочий, финансирующихся из федерального бюджета путем предоставления целевых субвенций; в данной сфере Законом предусматривается детальное федеральное регулирование, определяющее права и обязанности органов государственной власти субъектов РФ; контрольные полномочия также возлагаются на федеральные органы государственной власти (ч. 7 ст. 263 Закона).

Эта позиция нашла свое отражение во включении в обновленную редакцию Закона № 184ФЗ перечня собственных полномочий субъектов РФ (ч. 2 ст. 263), предназначенного для четкого определения зон финансовой ответственности федерального центра и субъектов Федерации. Кроме того, данный перечень призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты РФ новые полномочия, необеспеченные соответствующим финансированием. В этих целях в Закон введена норма, предусматривающая, что перечень полномочий субъектов РФ может быть скорректирован только путем внесения изменений в ч.2 ст. 263 самого Закона (ч. 4 ст. 263). Таким образом, перечень собственных полномочий субъектов РФ фактически приобретает для Федерального Собрания юридическую силу, присущую нормам федерального конституционного закона.

Однако включение в текст Закона перечня собственных полномочий субъектов РФ в его настоящем виде вызывает немало вопросов. Составленный, на первый взгляд, в интересах субъектов Федерации, он, как представляется, мало поможет им в деле удовлетворения потребностей населения территорий, так как согласно перечня на субъекты Федерации возлагаются обширные обязательства, в значительной степени не подкрепленные их бюджетными возможностями. Более того, наличие данного перечня отнюдь не препятствует возникновению новых необеспеченных федеральных мандатов, так как Закон №184ФЗ, не будучи федеральным конституционным законом, не является скольконибудь значительным препятствием для федерального законодателя, который может любым вновь принимаемым федеральным законом возложить на субъекты РФ обязательства, не внося при этом изменений в данный Закон.

Кроме того, самим же Законом предусмотрены основания, по которым перечень может игнорироваться на федеральном уровне. Так, ч. 3 ст. 3 Закона предусмотрено, что федеральные законы, затрагивающие собственные полномочия субъектов РФ, сохраняют свое действие и применяются до тех пор, пока законами субъектов РФ не будет предусмотрено иное. Это можно назвать «опережающим» законодательством Федерации (по аналогии с опережающим законодательством субъектов Федерации), значительно сужающим пространство для «маневра» регионов в данной сфере.

Частью 4 ст. 263 обновленной редакции Закона № 184ФЗ предусматривается также регулирование федеральными законами сферы собственных полномочий субъектов РФ в случаях, когда данные законы не определяют объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов РФ. Но и здесь делается исключение для полномочий подпунктов 3, 5, 711, 1421, 24, 2631 и 37 ч. 2 ст. 263, в рамках которых необеспеченный федеральный мандат по сути сохраняется. С другой стороны, нормативными правовыми актами Российской Федерации могут устанавливаться и дополнительные полномочия, не обеспеченные субвенциями из федерального бюджета, в случае, если указанными актами не предусматриваются расходы из бюджетов субъектов РФ (ч. 8 ст. 263), что также усложняет положение субъектов РФ и в известной мере обесценивает значение Перечня.

Настораживает и тот факт, что обновленной редакцией Закона № 184ФЗ не предусматривается необходимость приведения в соответствие с ней федеральных законов, значительное количество которых, как известно, противоречит нормам Закона. Для выявления и нейтрализации конкретных случаев «дефектности» федеральных законов разработчиками Закона выбран не законодательный, а судебный механизм. Это означает, что правомочием по оценке наличия или отсутствия дефектов в конкретных законодательных актах федерального уровня наделяются судебные органы, до вынесения решения которых федеральный акт будет действовать, а органы власти субъекта РФ будут руководствоваться им даже в случае явного несоответствия нормам Закона (ч. 3 ст. 3). Это также снижает эффективность перечня собственных полномочий субъектов РФ. Не слишком исправляет ситуацию и норма ч. 4 ст. 261 Закона, обязывающая федерального законодателя, а также Президента и Правительство России принимать качественные нормативные правовые акты, соответствующие требованиям Закона, ибо данная норма не подкреплена юридическими механизмами контроля и ответственности.

Наконец, несовершенен и сам перечень собственных полномочий субъектов РФ, составленный все по тому же принципу «мусорной корзины». Он казуистичен, включает в себя совершенно различные пункты, смешивает «в один котел» полномочия и предметы ведения, что характерно для действующей Конституции РФ. Данный перечень не «разгружает» ст. 72 Конституции РФ и не делает сферу совместной компетенции более «прозрачной» [12 Перечень содержит полномочия субъектов Федерации в количестве 43 позиций. Наряду с этим, самой Комиссией было выявлено около 700 полномочий Федерации по предметам совместного ведения, которые, ввиду их многочисленности и разнообразия, невозможно прописать в законе. Получается парадокс: согласно классическим взглядам на менеджмент, при разграничении и делегировании полномочий объем последних должен сокращаться на верхних этажах и увеличиваться на нижних этажах административного аппарата. В России, по обыкновению, наблюдается обратный процесс. См.: РайсДжонстон У. Тактический менеджмент: методы управления в меняющемся мире. – СПб., Питер, 2001. С. 297.], так как в нем смешиваются различные по своей природе сферы ведения (рамочная и конкурирующая). В перечне, кроме полномочий из ст. 72 Конституции, оказались и полномочия из ст. 73, т.е. из сферы ведения субъектов РФ (например, материальнотехническое и финансовое обеспечение деятельности собственных органов власти), что противоречит Конституции РФ и вряд ли оправдано соображениями о необходимости упорядочения практики размежевания полномочий.

Пятое. Обновленная редакция Закона № 184ФЗ пополнилась Главой IVII «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации», призванной обеспечить финансовобюджетное «наполнение» осуществления субъектами Федерации собственных полномочий. Однако, как представляется, данная глава не слишком поможет субъектам Федерации в деле осуществления возложенных на них полномочий, так как она в известной мере декларативна, не дает возможности оценить финансовую обеспеченность субъектов РФ в части реализации их полномочий. Кроме того, содержание данной главы по сути своей является предметом регулирования налогового и бюджетного законодательства.

Шестое. Обновленной редакцией Закона № 184ФЗ учреждается новый правовой институт – временное возложение полномочий органов государственной власти субъектов РФ на федеральные органы государственной власти (ст. 269). В основном это связано с вопросами исполнения бюджета субъектов Федерации, что можно рассматривать в качестве элемента института несостоятельности (банкротства) субъектов РФ. Так, согласно п. «б» ч. 1 данной статьи отдельные полномочия органов власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы, если объем просроченных долговых обязательств субъекта РФ превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта Федерации. На данном основании Высшим Арбитражным Судом РФ по ходатайству Правительства РФ в субъекте Федерации вводится временная (на срок до года) финансовая администрация (ч. 1, 3 ст. 269 Закона) [13 Следует иметь в виду, что нормы подпункта «б» пункта 1, а также пункта 3 ст. 269 Закона вступают в силу с 1 января 2007 года (ст. 2 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95ФЗ).]. В случае же нецелевого расходования субъектом РФ субвенций из федерального бюджета решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий органов власти субъекта РФ принимается Правительством РФ (ч. 1, 4 ст. 269 Закона).

Возражение против введения в российскую законодательную практику такого института может быть вызвано лишь опасением, что из инструмента оздоровления хозяйственной деятельности регионов он может превратиться в одно из средств политического сведения счетов с неугодными региональными лидерами. Эта версия находит свое подтверждение и в реалиях бюджетного федерализма, сегодняшнее состояние финансов в большинстве субъектов Федерации таково, что банкротство не является для них скольконибудь отдаленной перспективой. Что же касается нецелевого расходования федеральных субвенций, то здесь ситуация еще хуже, по этому основанию, руководствуясь формальными критериями, можно привлечь к ответственности едва ли не каждый российский регион. Представляется, что лучшим способом борьбы с такого рода правонарушениями является не процедура временной финансовой администрации, а невыделение очередных траншей из федерального бюджета.

Вместе с тем, своего разрешения в Законе не получила проблема т.н. федерального вмешательства, т.е. обеспечения функционирования механизмов ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Федерации. Процедура привлечения их к ответственности остается попрежнему длительной, многоступенчатой и, вследствие этого, практически нереализуемой. Кроме того, основанием для запуска механизма привлечения к ответственности согласно Закону является принятие органом (должностным лицом) акта, противоречащего Конституции РФ и федеральному законодательству, а не совершение противоправных действий либо бездействие, нанесшие ощутимый вред населению региона, что в значительной мере обесценивает саму идею вмешательства.

Седьмое. В обновленной редакции Закона № 184ФЗ предпринимается попытка решения проблемы взаимоотношений края и областей с автономными округами, входящими в их состав, путем конкретизации порядка осуществления принадлежащих им полномочий (ст. 266). Нормами Закона, в частности, предусмотрено, что т.н. собственные полномочия автономных округов, т.е. полномочия по предметам совместного ведения, реализуемые за счет бюджетов субъектов РФ, указанные в пунктах 3, 5, 714, 2125, 2731, 34, 37, 40, 41 части 2 ст. 263 Закона, осуществляются органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено законом либо договором (ч.3 ст. 266). Таким образом, из 43х компетенционных позиций субъектов РФ автономным округам достается всего 19.

Ввиду острой актуальности проблемы сложносоставных субъектов Федерации, законодательное закрепление принципов и порядка разграничения полномочий между краем, областями и автономными округами представляются весьма своевременным. Однако у модели, предложенной разработчиками Закона, есть немало существенных недостатков. Основной из них заключается в том, что указанные собственные полномочия, принадлежащие автономным округам как равноправным субъектам Российской Федерации на основании ст. 72 Конституции РФ, произвольно изымаются ч. 3 ст. 266 Закона из их ведения и передаются другим субъектам Федерации (в данном случае – краю и областям). Подобный подход представляется недопустимым и противоречащим нормам Конституции РФ. Ни один субъект Федерации не может быть лишен своих конституционных полномочий, в т.ч. из сферы совместного ведения никаким актом, даже федеральным законом.

Данная норма противоречит и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, так как лишает автономные округа права принятия законов по предметам совместного ведения, передавая краю и областям по сути своей неотчуждаемые полномочия, являющиеся элементами статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Норма ч. 3 ст. 266 Проекта не согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда РФ [14 См.: п. 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г № 12П.], согласно которой округ «вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации», что можно толковать как недопустимость перераспределения данных полномочий в пользу других субъектов Федерации. В рамках данной позиции допустимо перераспределение только т.н. делегированных полномочий, осуществление которых финансируется из федерального бюджета (согласно ч. 2 ст. 266 Закона), но отнюдь не собственных полномочий автономных округов.

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 20 |




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.