WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 20 |

Крупномасштабные реформы 90х годов прошлого века коренным образом изменили ситуацию. Децентрализация власти, попытки построения в России действительно федеративного государства и воссоздания местного самоуправления, ориентация на рыночные формы хозяйствования, сами по себе так необходимые стране, повлекли целый ряд негативных последствий, среди которых оказалась и сохраняющаяся вплоть до настоящего момента неясность в вопросе о том, кто является субъектом реализации конкретных властных полномочий, ответственным за их надлежащее осуществление. Повсеместно сложилась ситуация, когда гражданин вроде бы наделен какимлибо правом, но не может реализовать его, так как отсутствует либо точно не определена обязанность конкретного органа власти, должностного лица по обеспечению реализации этого права: мэры кивают на губернаторов, губернаторы – на мэров, а все вместе – на федеральный центр.

Практика наглядно продемонстрировала порочность подобного подхода, следствием которого стали и «замерзающие» каждую зиму города, и систематические задержки зарплаты и социальных пособий по всей стране. Пришло время не только гражданам, но и самой власти разобраться, кто должен осуществлять, кто осуществляет, и кто несет ответственность за осуществление тех или иных властных полномочий, причем не на уровне деклараций, а в рамках реально действующих механизмов реализации, подразумевающих, в частности, четкое и однозначное закрепление обязанностей по их финансовому наполнению, а также соответствующие санкции. При этом основным критерием передачи полномочий с одного уровня власти на другой может рассматриваться исключительно рациональность их осуществления на конкретной территории с точки зрения удовлетворения интересов проживающего там населения.

В ходе разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти необходимо учитывать также и федеративный характер современной российской государственности, накладывающий определенный отпечаток на процессы размежевания полномочий. Для федеративных государств характерна более четкая институализация компетенционных сфер федерации, субъектов федерации и муниципалитетов, причем ни один из уровней власти не вправе посягать на регулирование, управление предметом ведения другого уровня. Для федеративных государств характерна также горизонтальная модель бюджетного федерализма. Основой формирования доходной базы бюджетов Федерации и ее субъектов должен стать изначально распределенный между ними набор предметов ведения, определяющий контингент налоговых полномочий и доходов регионов.

Следует также отметить, что размежевание предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации практически повсеместно является весьма динамичным процессом. Компетенционные перечни не остаются неизменным, раз и навсегда данными. Изменения в них вносятся в случае, когда государство готово передать, а регионы – принять (реже наоборот) дополнительные полномочия с обеспечивающей их реализацию налогооблагаемой базой. Однако само по себе разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами не может служить гарантией выполнения обязательств, взятых на себя сторонами. Не способна дать такие гарантии и горизонтальная модель бюджетного федерализма. Они обеспечиваются лишь включением регионов в систему экономических отношений в качестве равноправных участников, что достигается только путем наделения их правом владения, распоряжения и пользования объектами собственности. Поэтому в странах с федеративным устройством функционирует двухуровневая система государственной собственности: государственная собственность федерации государственная собственность субъектов федерации. Третьим компонентом данной системы является муниципальная форма собственности, хотя в теории до сих пор идут споры о природе местной власти.

В рамках федеративной государственности происходит взаимодействие как минимум трех уровней публичной власти: центр, регионы, муниципалитеты. Их взаимодействие должно базироваться на отмеченном выше принципе, согласно которому каждая из сторон федеративных отношений не вправе вмешиваться в предметы ведения другой стороны, произвольно брать на себя их выполнение, либо наделять себя ее функциями. Вместе с тем данные уровни публичной власти не являются полностью независимыми, изолированными друг от друга. Выполняя государственные функции, они не дублируют друг друга, а взаимодействуют в соответствии с принципом субсидиарности, согласно которому вышестоящие органы власти должны решать только те задачи, которые не способны эффективно решать нижестоящие. Нарушение принципа субсидиарности, а также невыполнение какойлибо из сторон своих функций должно влечь за собой репрессивные меры в адрес провинившейся стороны.

Основной проблемой при размежевании компетенции является, как правило, сфера совместного ведения. Российская Федерация в данном случае не является исключением. Статья 72 Конституции, регулирующая сферу совместного ведения, не разграничила должным образом полномочия федеральных и региональных органов власти, что на практике привело, с одной стороны, к неудовлетворительному осуществлению ряда полномочий, а с другой, к появлению необеспеченного федерального мандата, т.е. закрепленных федеральными законами обязательств перед населением органов власти субъектов Российской Федерации, не подкрепленных соответствующими материальными и финансовыми ресурсами [7 Размер федерального мандата, по некоторым данным, вполне может быть сопоставим с бюджетом Российской Федерации. По последним подсчетам приблизительный размер мандата – 6,5 трлн. руб., в то время как консолидированный бюджет страны 3,5 трлн. руб. (т.о. возникает 3 трлн. руб. не исполненных обязательств перед населением). См.: выступление Президента РФ В.В. Путина // Стенограмма заседания Совета законодателей. 18 февраля 2003 г. С. 37.].

Разработчики Основного закона в 1993 году не смогли произвести оптимального размежевания компетенции в силу целого ряда объективных и субъективных причин [8 Некоторые из разработчиков Конституции РФ впоследствии заявляли, что действовали по принципу «мусорной корзины», «сваливая» в статью 72 все, что не могли на тот момент урегулировать должным образом. В результате сфера совместного ведения стала едва ли не главным «подводным камнем» всей структуры федеративных отношений. ], однако, это не освобождает государство от исполнения своих обязательств перед населением. Как сказал Президент Российской Федерации: «Надо разграничить полномочия и прекратить обманывать население. Сказать, кто, за что отвечает и какими источниками должен наполнять свой бюджет для того, чтобы исполнять эти обязательства. А если чтото не можем исполнить, прямо и честно надо сказать: не исполним, не можем» [9 См.: выступление Президента РФ В.В. Путина // Стенограмма заседания Совета законодателей. 18 февраля 2003 г. С. 37. Аналогичный тезис был озвучен Президентом при оглашении его Послания к Федеральному Собранию 16 мая с.г.].

Практика настойчиво требовала дальнейшего формальноюридического развития изложенных выше принципов, что и стало одной из причин образования Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления [10 Комиссия образована Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741. Председатель Комиссии – Д.Н. Козак.]. Комиссией была проделана огромная работа. Ею было рассмотрено около 300 федеральных законов, так или иначе разграничивающих компетенцию разных уровней власти.

Результатом работы Комиссии стало внесение Президентом РФ 31 декабря 2002 года в Государственную Думу проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184ФЗ (далее – обновленная редакция Закона № 184ФЗ) [11 См.: Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95ФЗ. В пакете с данным законопроектом был внесен и другой – «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», также принятый к настоящему моменту. Кроме того, Государственной Думой рассматривается пакет поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы в русле проводимой реформы.]. На сегодняшний момент Закон уже вступил в силу. Ниже приводится анализ основных его положений в свете современных взглядов на сущность и основные характеристики процесса разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти.

Общая характеристика обновленной редакции Закона № 184ФЗ Первое. Обновленную редакцию Закона № 184ФЗ можно условно разделить на нескольких блоков:

«точечные» поправки к действующему тексту Федерального закона № 184ФЗ;

переработанные нормы Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» №119ФЗ (в рамках обновленной редакции Закона № 184ФЗ предусмотрено прекращение его действия);

новеллы, касающиеся принципов и порядка осуществления полномочий органами государственной власти субъектов РФ;

поправки, по существу своему являющиеся предметом регулирования налогового и бюджетного законодательства;

нормы, которые могли бы найти свое место в законе о нормативных правовых актах;

положения о взаимоотношениях края и областей со входящими в их состав автономными округами.

Таким образом, поправки в Федеральный закон №184ФЗ в значительной мере расширяют предмет его регулирования. Закон получается составленным из нескольких плохо соединимых блоков. Подобная «лоскутная» техника законотворчества представляется малоэффективной, так как предмет регулирования Закона становится слишком расплывчатым и включает в себя целый ряд вопросов, не имеющих прямого отношения к заявленному в названии Закона, а именно – к органам государственной власти субъектов РФ, что, кстати, не предусмотрено Конституцией РФ.

Второе. Обновленная редакция Закона № 184ФЗ составлена в духе принципа минимализации законодательных новелл. Следствием такого подхода стала разработка изменений и дополнений к действующему Федеральному закону №184ФЗ, а не проектов одного (двух, трех) новых федеральных законов, либо даже новой редакции Федерального закона №184ФЗ. Этим же, повидимому, объясняется и тот факт, что название Закона осталось прежним.

Такой подход имеет и свою отрицательную сторону. Содержание обновленной редакции Федерального закона № 184ФЗ плохо укладывается в понятие «общие принципы», содержащееся в его названии. Глубокая степень детализации правового регулирования позволяет сделать предположение о том, что Закон входит в диссонанс с нормами Конституции РФ о пределах вмешательства Федерации в сферу организации публичной власти субъектов РФ (п. «н» ч. 2 ст. 72, ст. 77 Конституции РФ). Тем более, что указанные конституционные нормы не предусматривают возможности Федерации регламентировать процесс осуществления органами власти субъектов РФ возложенных на них полномочий.

Третье. В тексте обновленной редакции Закона № 184ФЗ явно прослеживается ориентация его разработчиков на следующие принципы:

необходимость приближения власти к населению;

оптимизация соотношения принципов самостоятельности и ответственности всех уровней власти;

недопустимость практики т.н. нефинансируемого федерального мандата;

реалистичность и четкость определения состава и структуры полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

Однако представляется, что указанные цели вряд ли будут достигнуты путем использования юридического инструментария, содержащегося в Законе. Принцип субсидиарности подразумевает согласованную передачу вниз всей компетенционной триады «полномочияфинансыответственность». Согласно же обновленной редакции Закона № 184ФЗ часть полномочий (в основном, т.н. «социалка») и ответственность действительно опускаются на нижестоящие уровни публичной власти, в то время как финансы и «львиная» часть доходных полномочий концентрируются на уровне Федерации (взять хотя бы такую сферу правового регулирования, как недропользование, вообще исключенную законом из сферы ведения субъектов Федерации).

Четвертое. «Ноухау» обновленной редакции Закона № 184ФЗ стало включение в нее Главы IV1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации», в основе которой лежит целесообразность четкого выделения двух типов полномочий субъектов РФ на основании критерия финансового обеспечения их осуществления:

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 20 |




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.