WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 17 |

101 Конституции; контроль за деятельностью исполнительной власти, к которому можно отнести установления, содержащиеся в пп. «б», «в», «д», «е» п. 1 ст. Конституции; контроль за сферой государственного управления, связанный с осуществлением Советом Федерации кадровых назначений (пп. «ж», «з», «и» п. ст. 102 Основного Закона); контроль в области внешней политики, позволяющий Совету Федерации решать вопрос о возможности использования Вооруженных сил России за пределами территории нашей страны (пп. «г» п. 1 ст. 102).

То, что Конституция Российской Федерации содержит лишь отдельные, в неявной форме выраженные права по реализации контрольной деятельности как Совета Федерации, так и Государственной Думы, свидетельствует о специфике конституционной регламентации этой стороны парламентской работы. Не случайно, когда в отечественной юридической литературе заходит речь о контрольных функциях Федерального Собрания, авторы с большой осторожностью говорят об «определенных формах контроля», «контрольных в известной мере функциях» и т.

д.

На этом фоне отчетливо проступают особенности конституционного регулирования парламентского контроля в других государствах. К примеру, ст. 53 Основного закона ФРГ фиксирует, что федеральное правительство обязано держать Бундесрат в курсе текущих дел. Целая группа статей итальянской конституции устанавливают обязанность членов правительства присутствовать на заседаниях палат при наличии к ним запросов; возможность палат парламента проводить расследования по вопросам, представляющим государственный интерес; ежегодно утверждать представляемые правительством бюджет и закон об исполнении бюджета. Конституция Испании содержит отдельный раздел «Об отношениях между Правительством и Генеральными Кортесами», устанавливающий различные виды ответственности правительства и формы контроля палат парламента за исполнительной властью. В частности, палаты и их комиссии могут требовать у правительства любую информацию и содействие. Последнее обязано давать ответы на интерпелляции и запросы, заявленные в палатах [37 См.: Конституции зарубежных государств... С.

83, 142, 189, 195.]. Н. М. Касаткина, характеризуя Ассамблею Республики Португалия как сильный парламент, объясняет, что такая оценка может быть дана ему не в последнюю очередь за счет его контрольных полномочий. В Конституции Португалии имеется специальная статья, посвященная контрольным полномочиям парламента [38 Касаткина Н. М. Контрольные полномочия парламента Португалии // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 123130.].

Еще одна особенность правового регулирования контрольной функции Федерального Собрания в целом, Совета Федерации и Государственной Думы в отдельности состоит в том, что оно выходит за рамки конституционных норм. Более подробно контрольные полномочия представлены в текущем законодательстве, развивающем конституционные предписания. Речь идет, например, о Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации» [39 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.], Федеральном законе от 10 января 1996 года «О внешней разведке» [40 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.], Федеральном законе от 27 мая 1996 года «О государственной охране» [41 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594.], Федеральном законе от 8 мая 1994 года в редакции от 5 июля 1999 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [42 СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466.] и т. д.

Указанные законодательные акты, регламентные нормы Совета Федерации определяют формы парламентского контроля: депутатский запрос, обращение депутата;

получение и распространение информации; ответы членов Правительства на вопросы членов Совета Федерации; парламентские слушания; проведение «правительственного часа» на заседании палаты. Таким образом, в практике Совета Федерации применяются как коллегиальные, так и индивидуальные формы парламентского контроля.

В свое время Дж. Мэдисон называл верхнюю палату парламента спасительным контролем над правительством. «С ее наличием, писал он, безопасность народа становится вдвое надежнее» [43 Федералист. Политическое эссе А.Гамильтона, Дж.

Мэдисона и Дж.Джея... С.410.]. Политическая и парламентская практика многих лет не изменила отношения к важности контрольной функции парламента. Ее реализация остается до настоящего времени одним из главных его назначений.

Совету Федерации, относящемуся к «семейству» верхних палат парламентов, свойственна функция сдерживания нижней палаты. Об этом качестве верхних палат говорится всегда. Необходимость уравновешивания нижней палаты с помощью другого внутрипарламентского органа доказывалась многократно прежде и продолжает отстаиваться в настоящее время. К примеру, Леон Дюги считал, что лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга [44 Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 468.].

Наш современник венгерский государствовед Андраш Шайо подчеркивает: «Двухпалатное устройство федераций, несмотря на все связанные с ним трудности, обернулось благом. Конституционная легитимация второй палаты неоспорима сегодня и в нефедеральных государствах». По его мнению, разделение парламента способствует уравновешиванию законодательной власти и так же, как, например, многократные чтения при принятии законов, может содействовать большей обдуманности парламентских речей [45 Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С.153156.].

При организации бикамеральных парламентов в заслугу верхним палатам ставится присущее им консервативное начало. Одной из причин сохранения двухпалатного парламента в Японии после Второй мировой войны явилось мнение, что палата советников сможет стать своеобразным тормозом, который создается на случай, если «безответственное большинство» захватит контроль в нижней палате [ Гуреева Н. П., Прокопов В. И. Парламент Японии // Парламенты мира. М., 1991.

С.533.].

Швейцарские авторы отмечают, что при учреждении совета кантонов руководствовались стремлением избежать принятия поспешных, диктуемых политическими страстями и случайным большинством односторонних парламентских решений. Верхняя палата совет кантонов должна выполнять роль противовеса нижней палате Национальному Совету [47 Лейбо Ю. И. Парламент Швейцарии // Парламенты мира... С. 446.].

Совет Федерации Федерального Собрания вобрал в себя зарубежный конституционный опыт, как нормативный, так и доктринальный. Первый раскрывается в заимствовании некоторых положений: о повышенном возрастном цензе членов Совета Федерации;

меньшем численном составе этой палаты; невозможности ее роспуска и самороспуска и т. д. Доктринальный опыт выражается в распространении на Совет Федерации функции сдерживания Государственной Думы, что нашло отражение в конституционных нормах (право Совета Федерации одобрять или отклонять принятые нижней палатой федеральные законы; обязательно рассматривать федеральные законы по наиболее значимым вопросам).

Итак, Совет Федерации выполняет четыре основные функции: представительскую, законодательную, контрольную, а также специфическую функцию сдерживания нижней палаты парламента. Указанные функции проявляются через совокупность полномочий Совета Федерации, закрепленных в ст. 101, 102, 104108, 134, 136 Конституции России, различных федеральных законах.

Какая из двух палат Федерального Собрания представляет волю народа? Отвечая на этот вопрос, разделяю точку зрения Конституционного Суда РФ о многомерном характере народного представительства в Российской Федерации. При этом Государственная Дума обеспечивает прямое представительство населения, а Совет Федерации представительство интересов российских регионов, их органов власти.

Совет Федерации участник системы отношений народного представительства, в которой он выполняет роль выразителя уже согласованных, выработанных в региональных органах власти интересов.

Формирование Совета Федерации Действующие в настоящее время парламентские системы дают немало примеров различных способов комплектования верхних палат высших представительных и законодательных органов. Выбор каждого конкретного способа диктуется многими обстоятельствами: национальным своеобразием, опытом исторического прошлого конкретной страны, ее политическими традициями, доминирующей в общественных кругах оценкой роли верхней палаты и ее места в государственном механизме и т. д. Любой из этих факторов существенен и способен в принципе оказать влияние на решение данной проблемы. И все же в большинстве стран вопрос о том, иметь одну палату или две, рассматривается исходя из соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы.

Думается, что этот вывод точно отражает, в том числе и российскую специфику формирования и функционирования Совета Федерации Федерального Собрания России.

Говоря о способах формирования Совета Федерации, обратимся для начала к мировой практике образования верхних палат парламентов. Она обнаруживает большое разнообразие.

Первый выборный порядок, касающийся всего состава верхней палаты или же подавляющего большинства ее депутатов. Выборность воплощает в себе демократические процедуры формирования парламентов, однако до настоящего времени она не стала повсеместным правилом.

Второй способ прямо противоположный первому, невыборный. Он реализуется в формах назначения, занятия места парламентария по должности, по праву и даже по наследству.

Наконец, третий способ смешанный характеризуется одновременным сочетанием первых двух вариантов в различных их проявлениях.

Кратко рассмотрим их и сопоставим с различными вариантами формирования Совета Федерации.

1. Многие специалисты различают прямые и непрямые выборы, разделяя последние на косвенные и многостепенные [48 См.: Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран... С. 160.]. Другие, однако, не согласны с таким подходом, считая, что излагаемое в отечественной литературе разграничение между косвенными и многостепенными выборами не представляется целесообразным. Есть случаи, указывают члены авторского коллектива под руководством профессора Б. А. Страшуна, не подпадающие ни под один, ни под другой термин. Более того, эти авторы отрицают деление выборов на прямые и непрямые, заменяя их прямыми и косвенными, мотивируя тем, что «косвенные» антоним «прямых» и синоним «непрямых» [49 Конституционное право зарубежных стран... С. 359.]. Важно заметить, что конституционное законодательство отдельных стран использует термин «косвенный». В ст. 24 Конституции Франции указывается: «Сенат избирается путем косвенного голосования». В ст. 51 Конституции Республики Казахстан говорится, что избрание депутатов Сената осуществляется на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании [50 Новые конституции стран СНГ и Балтики... С. 243.]. Таким образом, этот вывод имеет вполне определенное и законодательством установленное обоснование.

Прямые выборы это всегда непосредственное избрание гражданами своих представителей в парламентские органы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Особенность этих выборов заключается в отсутствии особого рода посредников (выборные коллегии, парламенты субъектов Федерации и т. п.) между избирателями и кандидатами на выборные должности, что свойственно непрямым (косвенным) выборам.

В результате прямого избрания формируются Сенат США, Палата советников в Японии, Совет кантонов в Швейцарии. Прямыми выборами избираются польские сенаторы. В таком же порядке создавался Совет Национальностей Верховного Совета СССР. На прямых выборах находит применение как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы. К примеру, 76 членов австралийского Сената избираются по системе пропорционального представительства [51 Решетников Ф. М. Правовые системы стран мира... С. 4.]. Напротив, Федеральный Сенат Бразилии включает представителей штатов, избираемых на основе мажоритарного принципа [52 Конституции зарубежных государств... С. 440.]. А вот в Японии обе системы сочетаются. Из 252 членов Палаты советников 150 избираются от префектурных избирательных округов, 100 по общегосударственным спискам партий в масштабе всей страны от общенационального избирательного округа, 2 советника от острова Окинава [53 Гуреева Н. П., Прокопов В. И. Парламент Японии... С.

536.].

Косвенные выборы представляют собой такой способ формирования верхних палат, когда депутаты избираются не гражданами непосредственно, а особыми выборщиками (законодательными органами субъектов Федерации; нижними палатами парламентов;

избирательными коллегиями; местными властями).

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 17 |




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.