WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 17 |

Компетенция Совета Федерации находится в зависимости как от общей, так и предметной компетенции Федерального Собрания. Представляется, что общая компетенция распадается на три основные предметные компетенции:

законодательную, представительскую и контрольную по числу соответствующих функций Федерального Собрания. Предметной компетенции Федерального Собрания корреспондируют специальные компетенции Совета Федерации и Государственной Думы в этих же сферах деятельности: представительской, законодательной и контрольной.

Функции Совета Федерации проявляются не только через его компетенцию, но также и посредством ее отдельных элементов: предметов ведения или полномочий.

М. В. Баглай так и пишет: «специальная компетенция, или вопросы ведения Совета Федерации, установлена в ряде статей Конституции (в основном ст. 102) и федеральных законах» [24 Баглай М. В. Указ. соч. С. 496.]. Согласно И. В. Гранкину, специальные предметы ведения палат Федерального Собрания (ст. 102, 103) одновременно могут рассматриваться и как полномочия [25 Гранкин И. В. Указ. соч. С. 208.].

Этот вывод вовсе не лишен оснований. Например, назначение на должность и освобождение от нее Генерального прокурора РФ Советом Федерации можно рассматривать не только как одно из проявлений деятельности палаты в представительской, кадровой сферах, но и как ее право и обязанность одновременно.

Таким образом, функции Совета Федерации могут быть раскрыты не только через обобщенную юридическую категорию компетенцию, но и ее отдельные составляющие:

предмет ведения или полномочия. Очевидно, что такой подход нашел распространение в юридической литературе по проблемам парламентаризма. Однако основания его применения авторами различны. Так, для С. А. Авакьяна, как было указано выше, компетенция Федерального Собрания не существует в принципе, он оперирует другой категорией «полномочия палат».

По моему мнению, правовое выражение функций Совета Федерации посредством отдельных структурных элементов его компетенции возможно, но по другой причине в силу специфики формы такого выражения. Эта форма, обусловленная особенностями Основного закона, позволяет избежать формального закрепления компетенции и упрощает структуру конституционных норм (ст. 102, 103). В этих статьях предметы ведения палат излагаются одновременно с их полномочиями. Таким образом, речь идет только о форме, особенностях законодательной техники, а не о содержательной стороне.

Статья 94 Конституции Российской Федерации признает Федеральное Собрание представительным органом государственной власти, осуществляющим соответствующую представительскую функцию. В структуре Федерального Собрания, состоящего из двух палат, отражается многомерный характер народного представительства. При этом Государственная Дума выражает представительство населения, отсюда ее неофициальная характеристика народной палаты. Совет Федерации, в свою очередь, обеспечивает представительство субъектов Федерации (за ним прочно укоренилась другая характеристика палаты регионов).

Российская Конституция напрямую не закрепляет этих качеств верхней палаты Федерального Собрания в отличие от ряда зарубежных государств. Так, в ст. Конституции Франции указывается, что Сенат обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики. Испанский Сенат в соответствии со ст.

69 Конституции этого государства является палатой территориального представительства. В ст. 50 Основного Закона ФРГ устанавливается, что через посредство Бундесрата земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией и в делах Европейского Союза [26 Конституции зарубежных государств.

Учебное пособие. М., 2001. С. 38, 82, 187.].

Но не это обстоятельство порождает вопросы относительно представительной природы Совета Федерации. Основная претензия коренится в другом. Сошлемся в этой связи на мнение профессора С. А. Авакьяна. Он пишет: «Из представителей субъектов Федерации, административнотерриториальных единиц может состоять орган, участвующий даже в законодательной деятельности на общегосударственном уровне. Однако считать ли такой орган второй (верхней) палатой парламента страны это еще вопрос, если представители не избраны народом, а избраны или назначены (в общем, делегированы) соответствующими органами субъекта Федерации и административнотерриториальной единицы [27 Авакьян С. А. Федеральное собрание парламент России... С. 24.].

По сути об этом же говорит и А. Н. Кокотов: «Ориентирование государственного аппарата на обеспечение народных интересов достигается формированием всех органов государственной власти непосредственно гражданами в лице корпуса избирателей или избранными гражданами высшими органами власти» [28 См.:

Конституционное право России... С. 9596.].

Очевидно, что представительный характер органа власти ставится в зависимость только от единственного способа его формирования непосредственно гражданами.

С. А. Авакьян прямо указывает: «Если представительной природе органа корреспондирует избрание его членов непосредственно населением, тогда придется констатировать, что этим признаком представительности Совет Федерации не обладает» [29 Авакьян С.А. Указ. Соч. С. 62.].

Надо заметить в этом случае, что порядок образования Совета Федерации менялся уже трижды, однако, идея обеспечения представительства регионов (их населения, органов власти) при этом оставалась всегда неизменной. Вне зависимости от приемов формирования на Совет Федерации возлагалось и возлагается решение следующих задач: устранение разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации; обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики;

согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти.

То, что отношения народного представительства многогранны, а палаты Федерального Собрания призваны отражать разные их стороны, подчеркивается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 года «По делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации» [30 СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.].

Согласно позиции Конституционного Суда идея народного представительства находит воплощение не только в факте самого существования Федерального Собрания и его палат, но и должна учитываться в их практической деятельности. Это требование должно быть реализовано во внутреннем устройстве палат, процедурных правилах, актах парламента. С целью обеспечения представительства акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства, сказано в указанном постановлении. Иначе говоря, Конституционный Суд не только не отрицает представительную природу Совета Федерации, а напротив, признает, обосновывает ее необходимостью представительства интересов субъектов Российской Федерации.

Но представительная природа Федерального Собрания имеет разные формы проявления. Государственная Дума олицетворяет прямое представительство населения. Совет Федерации особую форму представительства территориальную. Если Государственную Думу безоговорочно признают символом прямого народовластия, то за Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых, опосредуемых органами государственной власти регионов. Совет Федерации участник системы отношений опосредованного народного представительства.

Законодательная функция Совета Федерации выражается: в праве законодательной инициативы, принадлежащей этой палате и ее членам в соответствии с ч. 1 ст.

104, ст. 134 Конституции России; конституционном праве рассматривать принятые Государственной Думой федеральные законы с последующим принятием решения о их одобрении или отклонении (ч. 3, 4 ст. 105); его участии в процедуре преодоления возникших разногласий между палатами Федерального Собрания в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона (ч. 4 ст. 105 Конституции); обязательном рассмотрении верхней палатой перечня федеральных законов по вопросам, установленном ст. 106 Конституции;

процедуре повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции в порядке ч. 3 ст. 107 Основного закона; принятии федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108); рассмотрении и принятии закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ст. 108, 136).

Помимо конституционных норм законодательная деятельность Совета Федерации определяется нормами его Регламента. В соответствии со ст. 104 члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний к закону направить их в комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение данного законодательного акта.

Конституционные параметры законодательной деятельности Совета Федерации мало отличаются от соответствующих установлений, адресованных верхним палатам парламентов других государств. Законодательная функция проистекает из теоретических постулатов, объясняющих предназначение двухпалатного парламента.

Существование двух палат придает большую устойчивость законодательству. Такая парламентская структура является преградой для скороспелых изменений законов, поскольку каждый законопроект должен подвергнуться еще одному обсуждению в верхней палате. С ее учреждением делается расчет на то, что принятый закон будет более совершенным. Именно подобным образом объясняли необходимость второй палаты Дж. Мэдисон и А. Гамильтон. С их точки зрения сенат призван возместить изъян, связанный с недостаточным знакомством избранных депутатов с задачами и принципами законодательства [31 Федералист. Политическое эссе А.Гамильтона, Дж.

Мэдисона и Дж.Джея... С.411.].

Одобрял опыт американского парламентаризма также Алексис де Токвиль, показавший, что привилегия сенаторов быть избранными на многолетний период, продиктована тем, чтобы сохранить в среде законодателей ядро, состоящее из опытных в делах людей. По его мнению, такая мера есть первейшая необходимость для общества [32 Токвиль Алексис де. Демократия в Америке. М., 1994. С. 82].

Уэйд и Филлипс свидетельствуют, что Палата лордов компетентно выполняет функции ревизионной инстанции в отношении законов, которые правительство не рассматривает в качестве относящихся к исключительной компетенции палаты общин [33 Уэйд Е., Филлипс Г. Конституционное право... С. 130.].

Таковы теоретические суждения, составившие базу законотворческой деятельности верхних палат парламентов. Главная практическая цель, преследуемая при этом, заключается в оптимизации законодательного процесса, улучшении качества законов. Опыт отдельных иностранных государств дает примеры осуществления законодательной власти не только парламентами, но и другими государственными органами. Так, ч. 1 ст. Конституции Испании устанавливает возможность для Генеральных Кортесов делегировать Правительству полномочия издавать нормативные акты, имеющие силу закона по определенным вопросам [34 Конституции зарубежных государств... С.

190.]. Статья 101 Конституции Республики Беларусь предусматривает наделение Президента Республики, по его предложению, законодательными полномочиями на издание декретов, имеющих силу закона [35 Новые конституции стран СНГ и Балтики. М., 1998. С. 161.].

Конституция Российской Федерации отвергает всякую двусмысленность на этот счет, определяя статус Федерального Собрания как единственного законодательного органа. Поэтому законотворчество является основной функцией российского парламента, которая проецируется на обе его палаты. Основная доля полномочий в этой сфере возлагается на Государственную Думу. Тем не менее, Совет Федерации вносит свою лепту в законотворческий процесс, выступая эффективным фильтром законодательной деятельности. О масштабе законодательной функции Совета Федерации свидетельствуют, например, такие количественные показатели. С января по июль 1998 года Совет Федерации на своих заседаниях рассмотрел федеральных закона, из них 177 были одобрены палатой и 56 законов были отклонены [36 См.: Гранкин И. В. Парламент России... С. 246.].

Контрольные функции Совета Федерации почти не получили отражения в Конституции России. Это же относится и к Государственной Думе. Суммируя конституционные положения ч. 5 ст. 101, ст. 102, можно определить основные направления контрольной деятельности Совета Федерации. Это: бюджетнофинансовый контроль, осуществляемый обеими палатами Федерального Собрания с помощью Счетной палаты, образуемой в порядке ч. 5 ст.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 17 |




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.