WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 17 |

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

АППАРАТА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК

№ 23 (179)

А. А. Вихарев

Совет Федерации Федерального Собрания

Российской Федерации

(вопросы конституционной теории и практики)

Москва

2002

Над выпуском работали:

Г.И.Климантова, заместитель начальника управления начальник отдела проблем социальной политики Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации общая редакция вестника;

С.Н.Титов, консультант отдела проблем социальной политики Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации компьютерная верстка и техническая редакция.

Издание подготовлено Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации 103426, Москва, Б. Дмитровка, 26, Совет Федерации, Телефон: 2034936, Адрес в Интернет: www.council.gov.ru Данную версию Аналитического вестника можно получить на сервере Совета Федерации в сети Интранет в разделе «Совет Федерации» Подписано в печать 25.06.2002 г.

При перепечатке и цитировании материалов ссылка на настоящее издание обязательна Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации предлагает Вашему вниманию авторский Аналитический вестник А.А. Вихарева под редакцией Г.И. Климантовой, посвященный проблемам конституционной теории и практики, рассматриваемым через деятельность Совета Федерации.

В вестнике проанализированы вопросы конституционно  правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, его функционального назначения и места в структуре российского парламента, а также разработаны рекомендации относительно перспектив деятельности палаты.

В современный период особую актуальность приобретает вопрос о взаимодействии палат Федерального Собрания Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Этим принципиальным проблемам, которые существенным образом влияют на качество законодательного процесса в целом в вестнике также уделено серьезное внимание.

Полагаем, что вестник может быть полезен как членам Совета Федерации, так и депутатам Государственной Думы, а также депутатскому корпусу субъектов Российской Федерации.

СОДЕРЖАНИЕ Раздел I. Конституционноправовая природа Совета Федерации Федерального Собрания России Совет Федерации в структуре российского парламента Формирование Совета Федерации Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания: основные параметры взаимоотношений Раздел II. Компетенция Совета Федерации Представительские полномочия Совета Федерации Осуществление Советом Федерации законодательных полномочий Контрольные полномочия Совета Федерации Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) А.А. ВИХАРЕВ Заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Раздел I.

Конституционноправовая природа Совета Федерации Федерального Собрания России Совет Федерации в структуре российского парламента Российский парламент Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Это конституционное положение сформулировано в ч. 1 ст. 95 Основного закона страны. Оно обусловило принципиально новую политикоправовую ситуацию, когда дело приходится иметь с двумя самостоятельными формированиями Федерального Собрания, роль которых ощутимо разнится.

Природа Совета Федерации такова, что позволяет говорить о двух его значениях.

Вопервых, это федеральный конституционный орган России, выражающий ее федеративногосударственный характер. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус «палаты российских регионов», посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации. Другая ее составляющая в том, что верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации. Ее акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом.

Вовторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции.

Таким образом, являясь федеральным государственным органом, Совет Федерации одновременно выступает частью общероссийского парламента.

Относительно Совета Федерации много споров, амплитуда которых в течение последнего времени находится на стабильно высоком уровне. Это объясняется различными факторами: новым Федеральным Законом от 5 августа 2000 года [1 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.] «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»; последовавшей за его принятием ротацией всего состава палаты; избранием нового руководства Совета Федерации. Интерес обусловлен также претензиями палаты на новую, более решительную роль в законотворческом процессе; усилением ее влияния как «доверенного лица» регионов в отношениях с федеральным центром; организационной перестройкой палаты и другими обстоятельствами.

Предметом споров являются следующие положения.

Вопервых, до настоящего времени дебатируется главный вопрос о целесообразности этого органа. Казалось бы, сама его постановка является излишней. Ведь Конституция Российской Федерации, закрепив двухпалатную организацию Федерального Собрания, уже ответила на него. Тем не менее, эта тема продолжает муссироваться, в особенности после реформирования Совета Федерации. Так, лидер созданной в Государственной Думе депутатской группы «Регионы России» О. Морозов полагает, что вопрос о роли и месте Совета Федерации пока не нашел своего политического и правового решения, а потому по прошествии некоторого времени может появиться повод для более серьезного и глубокого рассмотрения вопроса о том, нужен ли России двухпалатный парламент [2 См.: Катин В., Ширяева Н. Полное собрание субъектов // Профиль. 2002. № 5,С. 1720.]. Думается, что это спорное заявление, особенно в части указания на неопределенность правового статуса Совета Федерации. Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед Марсель Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. «В федеральном государстве, указывает бельгийский профессор А. Ален, двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования» [3 Ален А. «Национализм федерализм демократия. Пример Бельгии». Издво Левенского института Центральной и Восточной Европы. 1994. С.

3435.]. Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. «Двухпалатность Федерального Собрания, замечает по этому поводу Председатель Конституционного Суда России М. В. Баглай, выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа» [ Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 449.].

Другой аргумент в пользу целесообразности верхней палаты связан со специфической конституционной функцией, осуществляемой ею.

Она представляет собой противовес нижней палате. Средоточие парламентской власти в руках единственной палаты расценивается как политический риск, от которого требуется действенная защита. Доказывая полезность учреждения американской конституцией двухпалатного парламента, Дж. Мэдисон и А. Гамильтон отмечали, что необходимость сената указывает на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать не продуманные пагубные решения [5 Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж Мэдисона и Дж. Джея.

М., 1994. С. 410.].

Разделение Федерального Собрания способствует уравновешиванию законодательной власти, в этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы «сдержек» и «противовесов». По меткому выражению Б. Л. Вишневского, в современной России, решившей реализовать подобную модель, к «законодательному двигателю» в лице Государственной Думы приставили «законодательный тормоз» в образе Совета Федерации [6 Вишневский Б. Л. Должны ли губернаторы быть федеральными политиками. // Независимая газета. 2000. 1 февр.]. Даже в инициированном самим Советом Федерации процессе повышения его роли в законотворческой деятельности усматривается проявление того самого сдерживающего, тормозящего начала. Реализуя его, Совет Федерации вынуждает Государственную Думу действовать осмотрительнее [7 О плюсах и минусах бикамерализма на примере легислатур американских штатов пишет М. С. Саликов. Он указывает, что сторонники однопалатных легислатур полагают, что одна хорошо организованная палата была бы лучшим контрбалансом губернатору. Напротив, сторонники бикамерализма утверждают, что двухпалатная легислатура является гарантом более качественного законодательства, большей представительности и обеспечения большего плюрализма мнений... См.: Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 165.].

Подводя итог сказанному, отмечу, что Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов. Одновременно Совет Федерации это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания внутреннее равновесие палат.

Вовторых, поводом для дискуссии остаются полномочия Совета Федерации. Наиболее радикальные предложения, связанные с изъятием полномочий, принадлежащих верхней палате, последовали после создания новой федеральной структуры Государственного Совета. Многими он рассматривается как некий конкурент, способный вытеснить Совет Федерации не только из политической жизни, но и с конституционного поля. По мысли С. Шахрая, если осенью 2002 года не пройдут прямые выборы сенаторов, то Совет Федерации вообще будет упразднен. Госсовет получит конституционный статус и займет место Совета Федерации. В том же духе высказывается Президент Северной Осетии А. Дзасохов: «Необходимо придать конституционный статус Госсовету и передать ему вопросы, находящиеся в компетенции Совета Федерации о территориальной целостности государства, вопросы границ, войны и мира, крупных заимствований государства, бюджет страны». Данное предложение вызывает большие сомнения, ведь трансформация Государственного Совета в новую верхнюю палату сделает бессмысленной проведенную реформу Совета Федерации. Ее основная идея заключается в ограничении губернаторского корпуса. Едва ли Госсовет перерастет свою роль совещательного, политикоконсультативного органа. Сомнительно, чтобы он мог конкурировать с федеральным конституционным органом, таким как Совет Федерации, чей статус определен в Основном законе страны.

Более правдоподобными являются предложения о существенной корректировке полномочий Совета в законодательной сфере. Это обусловлено активизацией деятельности палаты в целом. Варианты развития событий могут быть несколькими.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 17 |




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.