WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 12 |

Вопросы перераспределения полномочий между разными уровнями публичной власти

относятся к числу наиболее сложных вопросов в области права и государственного

управления. Реформы в этой сфере проводятся в России уже более 10 лет, однако

до их завершения еще далеко.

15 декабря 2011 года Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации провело заседание научнометодического семинара на тему «Аналитическое обеспечение процесса перераспределения полномочий между уровнями власти». Обсуждались актуальные вопросы аналитического обеспечения перераспределения полномочий, включая практику аналитического сопровождения законодательного процесса.

В заседании приняли участие представители Аппарата Совета Федерации, Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации, Аппарата мэра Москвы, Аппарата Московской областной Думы, Института экономики РАН, Института системного анализа РАН, Института социальнополитических исследований РАН, МГУ им. М.В. Ломоносова, Всероссийского центра уровня жизни и др.

В настоящем выпуске Аналитического вестника публикуются материалы к научнометодическому семинару, а также тексты выступлений его участников.

СОДЕРЖАНИЕ ВЫСТУПЛЕНИЯ УЧАСТНИКОВ НАУЧНОМЕТОДИЧЕСКОГО СЕМИНАРА НА ТЕМУ «АНАЛИТИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОЦЕССА ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ВЛАСТИ» ГЛИГИЧЗОЛОТАРЕВА М.В., заместитель начальника отдела государственного строительства Аналитического управления ВАЛЕНТЕЙ С.Д., Руководитель Центра экономики федеративных отношений Института экономики РАН ЛЕКСИН В.Н., заведующий отделом Института системного анализа РАН БУХВАЛЬД Е.М., заведующий сектором Центра экономики федеративных отношений Института экономики РАН ОБЩАЯ ДИСКУССИЯ МАТЕРИАЛЫ К НАУЧНОМЕТОДИЧЕСКОМУ СЕМИНАРУ………………………………. БУХВАЛЬД Е.М. Перераспределение полномочий в контексте задач инновационной модернизации российской экономики…… ГУРИНОВ С.Н. О перераспределении полномочий между уровнями власти в целях обеспечения эффективного исполнения субъектами Российской Федерации своих расходных обязательств УСИК А.С. Проблемы перераспределения полномочий на основе анализа финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований ЕФЕРИНА Т.В., АЛЕКСЕЕВА И.М. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти СЕМЕНОВ Т.Е. Если звезды не зажигают… (о некоторых основаниях для оптимизма в проблеме перераспределения полномочий) МОХОВ Е.А. К вопросу о перераспределении полномочий ВЫСТУПЛЕНИЯ УЧАСТНИКОВ НАУЧНОМЕТОДИЧЕСКОГО СЕМИНАРА НА ТЕМУ «АНАЛИТИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОЦЕССА ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ВЛАСТИ» ГлигичЗолотарева М.В., заместитель начальника отдела государственного строительства Аналитического управления В настоящее время разворачивается очередной этап перераспределения полномочий между уровнями власти. Как сказал недавно Президент страны, 12 лет мы чтото перераспределяем и так до конца не перераспределили. Одной из причин такого положения дел стало отсутствие четкой методологии разграничения полномочий. Не оченьто понятно, что с этими полномочиями делать. Один из классиков американского федерализма Винсент Остром сравнивал работу тех, кто занимается разграничением полномочий, с трудом водопроводчиков, потому что систему полномочий, систему финансов, которая циркулирует в государстве, можно сравнить с той системой, которая есть у каждого в доме: если гдето происходит «засор», то совершенно неправильно перенаправляются потоки, и в результате в таком «доме» становится невозможно жить.

Новейшая история перераспределения полномочий драматична. Началась она в году, с работы первой комиссии Д. Козака. Тогда решили посчитать все полномочия, перераспределить их между уровнями власти и четко профинансировать.

Казалось, сделать это довольно просто. Однако появились 95й закон, 131й закон, а потом и 122й закон, и об этой реформе стали говорить уже с немного другими настроениями.

Когда стало понятно, что реформа все более отклоняется от изначально заявленного курса и что ее необходимо корректировать, в 2005 году собралось заседание Госсовета в Калининграде, на котором было решено делегировать регионам больше полномочий. К сожалению, и та дискуссия от серьезного предмета обсуждения уклонилась несколько в сторону и дошла до смешного: начали выяснять, например, к чьему ведению отнести различных животных, вплоть до енотовполоскунов.



Результатом этой стадии реформирования компетенционной сферы стало появление так называемых добровольных полномочий, то есть таких полномочий в социальной сфере, которые субъекты Федерации могут осуществлять по своему желанию. Есть у них средства в бюджетах – осуществляют, нет средств – не осуществляют.

Законодательные акты наполнились диспозитивными нормами на эту тему. Например, в одном из законов, посвященных социальной защите, была фраза о том, что некий орган государственной власти имеет право заниматься социальной защитой, обязанности такой за ним не предусматривалось. Далее «масла в огонь» подлил Конституционный Суд, который решил, что субъекты Федерации обязаны обеспечивать социальную поддержку на уровне до 2004 года. То есть часть полномочий всетаки стала добровольнообязательной.

Практически каждый год Совет Федерации в последних числах декабря получает из Думы федеральный закон, который в очередной раз перераспределяет полномочия, внося при этом поправки в значительное количество федеральных законов. Это продолжается из года в год. Время от времени появляются дополнительно усложняющие схему разграничения полномочий новшества типа субделегированных полномочий. Эта практика привела к тому, к чему привела: система управления страной стала плохо работать.

К сожалению, подходы к перераспределению полномочий, к тому, по каким основаниям их передавать на тот или иной уровень власти, как их финансировать и что вообще с этим всем делать, – с 2001 года не очень сильно продвинулись, и в этом, конечно, есть большая недоработка именно аналитических служб.

На первом этапе федеративной реформы возобладала очень простая идея: все полномочия следует инвентаризировать и потом распределить по разным уровням власти. Но когда начали считать полномочия, выяснилось, что не все так просто.

Есть полномочие по реализации функций здравоохранения или, к примеру, социальной поддержки на территории субъекта Федерации, а есть, например, полномочие по дегустации вин. И каким образом ставить их на одну плоскость – непонятно.

Второй метод работы с полномочиями был таков – идти, так сказать, с обратной стороны, то есть посчитать, сколько финансовых ресурсов федеральный центр может оставить (через налоговые механизмы) субъектам Федерации, муниципалитетам и потом на эти финансы подобрать минимальный набор полномочий, остальное же финансировать из федерального бюджета посредством субвенций. Но эта практика также показала свою несостоятельность, поскольку у субъектов Федерации, у муниципалитетов на основные расходные статьи стало не хватать финансов. С другой стороны, появилось большое количество регионовреципиентов, которых вполне устраивала жизнь на средства из федерального бюджета и у которых не было стимулов самостоятельно заниматься собственной бюджетной обеспеченностью.

Со временем были выработаны некие наиболее общие принципы разграничения полномочий: объем полномочий субъектов и муниципалитетов должен быть достаточным для решения ими задач социальноэкономического развития территорий;

расходные полномочия должны соответствовать доходам; межбюджетные отношения должны быть справедливыми; должна быть предусмотрена ответственность руководителей регионов и муниципалитетов за социальноэкономическое развитие территорий; федеральный центр должен стимулировать регионы и муниципалитеты и так далее. Но все эти принципы используются на практике довольно спорадически, бессистемно, что приводит к диспропорциям в действующей модели разграничения компетенции.

Теперь главный вопрос: что же, собственно, с этим делать? Методология экспертноаналитической работы по решению абсолютно любых проблем давно выработана, она хорошо известна во всем мире и применяется довольно эффективно.





Эта методология основана на научных исследованиях в области прикладного системного анализа. Не давая готовых рецептов, я просто хотела бы изложить вкратце, какие методы аналитической работы могут продвинуть нас в решении тех проблем, которые встали перед нами и которые, к сожалению, с каждым годом усугубляются.

Первый и самый важный шаг – это постановка и диагностика проблемы. Каким бы банальным ни казался этот шаг, его надо сделать. Периодически в разных научных и даже властных аудиториях приходится слышать: «А какие у нас, собственно, проблемы в сфере разграничения полномочий? Проблем нет. Все разграничили, все работает». То есть, наличие проблемы часто в принципе отрицается.

Следующий обязательный шаг – это выявление всех субъектов, которые вовлечены в проблемную ситуацию. В рассматриваемую нами проблемную ситуацию компетенционного плана оказались вовлечены государство, субъекты Федерации, муниципалитеты и даже граждане, по большому счету. Разумеется, нет нужды с каждым таким субъектом беседовать и выяснять, что его тревожит, но отслеживать интересы и элементарные нужды всех субъектов данного процесса необходимо. И вот с этой стадии у нас уже начинаются определенные проблемы.

Как вы знаете, Совет Федерации недавно создал рабочую группу и подготовил свои предложения для другой рабочей группы по децентрализации, которая создана при Правительстве (руководитель группы Д. Козак). Советом Федерации было обобщено более тысячи предложений субъектов Федерации. Однако это только один небольшой сегмент проблем, которые есть в этой сфере. Рабочая группа Д. Козака и рабочая группа А. Хлопонина обобщили мнения министерств, ведомств, мнение Правительства, они тоже проделали определенную работу. Но почемуто из этой схемы «выпал» муниципальный уровень власти, «выпали» граждане страны.

Предыдущие этапы реформирования компетенционной сферы показали, что очень часто интересы значительных по размеру групп субъектов, вовлеченных в процесс перераспределения полномочий, игнорировались.

Следующий необходимый этап – это постановка целей реформы. Цель у нас всегда ставилась наиболее общим образом — «все во имя человека, все во благо человека». Однако когда доходило до конкретики, оказывалось, что реально достигаются совершенно другие цели. Во время реформы начала 2000х годов, связанной с работой первой комиссии Д. Козака, цель была сформулирована Президентом в одном из его выступлений. Глава государства отметил, что нефинансируемый федеральный мандат превысил размеры бюджета Российской Федерации и что это недопустимо. Фактически именно эта цель и стала основной при проведении федеративной реформы. Проблема нефинансируемого федерального мандата была решена. На этом реформаторы, можно сказать, успокоились. Хотя, конечно же, финансовая оптимизация не может быть основной целью преобразований.

Это в лучшем случае некая вспомогательная задача.

Далее. У нас начали оптимизировать штатную численность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, укрупнили некоторые из этих органов.

В результате многие из террорганов стали недоступны для населения. Например, жителям ЯмалоНенецкого автономного округа, чтобы поставить печать на регистрационный документ, нужно было лететь в Тюмень, поскольку в некоторых округах территориальные органы были ликвидированы. То есть, в процессе реформирования во главе угла должны ставиться некие публичнозначимые цели, а не промежуточные административные цели – последние, строго говоря, могут не только не вести нас к главной цели, но напротив – уводить от нее.

Следующий обязательный этап работы, который у нас также часто пропускается, – это определение критериев оценки состояния проблемной ситуации. Чтобы понять, откуда мы вышли и куда мы движемся в процессе реформирования действующей модели разграничения компетенции, мы должны определить четкие количественные показатели, на которые мы будем ориентироваться. Порой достижение этих показателей вообще заменяет собой цель реформы.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 12 |










© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.