WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 8 |

Коррупциогенность, связанная с отсылочными нормами, носит, следовательно, двоякий характер. С одной стороны, обилие отсылочных норм смещает правотворчество в сферу исполнительной власти, создавая тем самым благоприятные условия для теневого представительства интересов. С другой стороны, отсутствие формализованных каналов представительства интересов превращает процесс принятия управленческого решения в “черный ящик”. Можно догадываться о том, какие сигналы подавались на его “вход”, точно знать, что получается на “выходе”, но не иметь никакого представления о том, как принималось это решение (примерами из практики могут служить многочисленные случаи предоставления налоговых льгот по налоговому законодательству начала 90х). Другими словами, нет информации о том, какие предлагались альтернативы и на основании каких критериев производился выбор между ними. Так, например, Федеральный закон “О защите конкуренции на рынке финансовых услуг” от 23 июня 1999 г. обязывает орган исполнительной власти определять доминирующее положение на рынке финансовых услуг. Министерство по антимонопольной политике РФ приняло соответствующие приказы по каждому виду финансовой деятельности, в отношении которого эту обязанность установили законодатели. Причем в приказе (Приказ МАП РФ от 21 июня 2000 г. № 466), регулирующем порядок определения доминирующего положения на рынке ценных бумаг, чиновники так и не прописали того критерия, которым они будут пользоваться при определении доминирующего положения управляющего ценными бумагами (он должен устанавливаться отдельным приказом).

В данном случае можно говорить о косвенной коррупциогенности отсылочной нормы. Она повышает вероятность заключения коррупционной сделки в том случае, если отсутствуют формализованные и прозрачные механизмы представительства интересов корпораций, а также четко определенный порядок принятия решений. Ослабление коррупционного воздействия отсылочных норм, таким образом, является сопутствующим результатом формализации представительства интересов.

1.3.2. Отсылочная норма и дискреционные полномочия Отсылочные нормы коррупциогенны не только потому, что они допускают ведомственное нормотворчество, но и потому, что они предполагают определенный временной отрезок, в течение которого общественные отношения вообще не будут урегулированы вследствие того, что норма прямого действия еще не принята. Этот временной лаг можно назвать периодом необычайно высоких дискреционных полномочий чиновников, полученных на совершенно законных основаниях.

Наиболее характерным примером подобной коррупциогенности является п.2 ст.11 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 года, согласно которому “государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом”. О полезности данного правила можно долго спорить, но никто не станет отрицать, что эта бланкетная норма вместе с “федеральным законом”, к которому она отсылает, сыграла бы определенную роль в разрешении проблемы конфликта интересов (тем более, что подобную меру предусматривают законодательства о государственной службе многих стран). Но такой закон до сих пор не принят.

Часть 2. КОРРУПЦИЯ: ПРОБЛЕМНЫЕ КОНТЕКСТЫ А) Социальные контексты Одна из теорий связывает расцвет коррупции с распадом социальных иерархий [12 Сергеев В.М. Демократия как переговорный процесс. Научные доклады, № 98. Москва: МОНФ, 1999. Стр. 49.]. При таком подходе проблемы коррупции становятся составной частью анализа так называемого “общества рисков”, в котором доминирует катастрофическое сознание и ощущение “моральной паники” [13 Катастрофическое сознание в современном мире конца 20 века (по материалам международных исследований). Научные доклады, № 96. Москва: МОНФ, 1999.].

Есть теории, по сути оправдывающие существования различных проявлений коррупции, приписывая ей выполнение таких функций, как “смазка”, “амортизация” и “стабилизация”. Согласно этой логике, в периоды трансформаций сложившихся связей коррупция во многом способствует ускорению процесса образования новых, более эффективных связей. Согласно этой точке зрения, политический процесс опутан огромным числом уз, и люди, вынужденные нарушать формальные правила, мотивированы вполне рациональными целями. Неоинституциональный подход рассматривает коррупционные отношения сквозь призму таких вполне рациональных и рыночных категорий, как “рынок труда” в теневом бизнесе, конкуренция на мафиозном рынке, издержки и прибыль, бюджет теневых организаций, спрос, специализация, и т.д. [14 Латов Ю.В. Экономика вне закона. Очерки по теории и истории теневой экономики. Научные доклады, № 125. Москва: МОНФ, 2001. Стр.6879.] Некоторые эконометрические исследования отмечают, что чиновник, берущий взятки, вполне может быть более эффективным, чем его “честный” коллега, который изза своей волокиты и соблюдения всех правил бюрократии либо способен загубить важное для общества дело, либо спровоцировать обращающегося к нему человека к даче взяток на более высоком уровне административной иерархии [15 Sergei Guriev. A Theory of Informative Red Tape with an Application to TopLevel Corruption. Working paper # 99/007. Moscow: New Economic School, 1999. Pp. 2223.].

По словам И.Клямкина, в России сегодня доминирует репрессивная тенденция в оценке методов борьбы с коррупцией. “Общество явно склоняется к тому, что коррупция и теневой бизнес могут быть подавлены только силой – полицейской или даже военной. В самом же обществе люди не видят ни влиятельных интересов, ни интеллектуальных и нравственных ресурсов … которые подталкивали бы к серьёзным антикоррупционным действиям… Репрессивное сознание, будучи доминирующим в современной России, лишено энергии оптимизма; оно скорее инерционноостаточное” [16 Клямкин И.М., Тимофеев Л.М. Теневой образ жизни. Социологический автопортрет постсоветского общества // Полис, № 5, 2000. Стр.125, 126.].

Существенным ограничителем антикоррупционной деятельности является то, что не только органы власти, но и многие неправительственные институты привыкли работать в “теневых условиях”. В самом обществе существуют значительные слои, “включённые в теневую реальность”, настроенные на работу в теневых отношениях. Это касается, прежде всего, крупного бизнеса, средств массовой информации и политических партий (по словам директора Института социологического анализа Игоря Клямкина, прежде всего речь идёт о сторонниках ЛДПР [17 http://www.csr.ru/conferences/sten.kor.17.04.00.html]). В этом смысле надежды на то, что взаимоотношения между властью и обществом станут более прозрачными лишь по причине естественной смены поколений, являются достаточно эфемерными.

Проникновение коррупции в сферу социальнополитических отношений прямо связано со слабой системой социальной коммуникации между основными акторами. Есть прямая зависимость между коррупцией и системой взаимоотношений между политическим классом и обществом. Именно поэтому “гораздо легче купить голоса, чем убедить депутата, фракцию, партию” [18 http://politeconomy.ng.ru/research/19991123/1_corruption_2.html]. Аналогичным образом обстоят дела и с индивидуальным избирателем: поскольку инвестировать свой голос в политические структуры – чрезвычайно сложный процесс, происходит массовая продажа голосов, которая и является одной из возможных рациональных стратегий.

Б) Электоральный контекст Классическая аппаратная коррупция, как правило, связана со сферами, далёкими от внимания широкой публики: взятки, перераспределение подрядов на ремонтные работы, предоставление квартир в ответ на оказанные услуги, поборы с предпринимателей и так далее. Особенность политической коррупции состоит в том, что с одной стороны, она касается публичных сфер и в силу этого видна всему обществу. С другой же стороны, её очень трудно доказать юридически. Тем не менее, выделить несколько факторов, которые способствуют её появлению во время выборов, всётаки можно.

Вопервых, это контроль административный или финансовый – того или иного кандидата за СМИ. Сам принцип “сфер влияния” в медиаиндустрии неизбежно ведёт к злоупотреблениям, поскольку связан с покупкой журналистов “под выборы” и негласными договорённостями между региональными медиамагнатами.

Вовторых, малые суммы избирательного фонда, устанавливаемые произвольно, “на глазок”, столь же неизбежно толкают кандидатов к “двойной бухгалтерии”. Беда наших выборов не в больших деньгах, а в их непрозрачности. В США, например, фонд кандидатов может быть сколь угодно велик, поскольку ограничения были приравнены судом к посягательству на права человека. В то же время в Америке есть предельные суммы на отдельные виды пожертвований, а также право избирателей знать источник любого взноса свыше определённой суммы.

Втретьих, попытки использовать в предвыборных целях экономические или финансовые процессы тоже граничат со злоупотреблениями. Наиболее наглядной иллюстрацией этого стала “энергетическая война” в Нижнем Новгороде накануне губернаторских выборов 2001 году.

Вчетвёртых, щедрая раздача на выборах явно невыполнимых обещаний – потенциально благодатная почва для манипуляций. Программы кандидатов на региональных выборах изобилуют посулами в тех сферах, на которые их компетенция – даже в случае победы не распространяется. Когда мэр Нижнего Новгорода Юрий Лебедев накануне губернаторских выборов 2001 года сделал попытку провести референдум по вопросу, не относящемуся к местному самоуправлению, прокуратура обратила на это внимание. А когда кандидаты обманывают избирателей тем, что обещают им “заморозить коммунальные платежи” или добиться “культурного возрождения нации”, то получается, что никто не может расценить это как вид политической махинации.

В) Кадровый контекст Почва для распространения коррупции низкий уровень профессионализма управленческой элиты России. Идеальный реципиент коррупционных благ – это чиновник с низким уровнем квалификации, не способный найти себя вне административного рынка. Непрофессионал будет стараться компенсировать дефицит знаний и умений нелегитимными и непубличными приёмами (интриги, неформальные согласования, заговоры и пр.). Коррумпированное государство негласно предоставляет возможность такому чиновнику пользоваться теневыми источниками дохода в качестве компенсации за низкий уровень заработной платы.

Настоящий же профессионал реже прибегает к нелегальным способам деятельности, поскольку он имеет достаточно возможностей достичь своих целей (в том числе карьерных) законными методами, не ставя под угрозу свою деловую репутацию. Кроме того, профессионал не связывает реализацию своего потенциала исключительно с возможностями “административного рынка”, и поэтому не держится за власть любыми способами. Такой человек воспринимает уход из коридоров власти не как трагедию, а как открытие новых творческих и деловых возможностей. Именно поэтому профессиональные сообщества – это один из надёжных ресурсов в борьбе против коррупции.

Г) Бюджетнофинансовые контексты Хотя власть и является субъектом рыночных отношений, тем не менее, оптимальные параметры взаимоотношений между властью и рынком до сих пор разработаны слабо. Отделение власти от собственности не означает, что политическая элита должна рекрутироваться исключительно из тех, кто не обладает никакой собственностью. Кадровый взаимообмен между политическими и экономическими стратами это неизбежный и во многом плодотворный процесс для любого демократического общества.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 8 |




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.