WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 8 |

Описанная система отношений на “административном рынке” представляет собой типичную “круговую поруку”, закреплённую функциональной закрытостью политической элиты. Разомкнуть этот “порочный круг” изнутри не представляется возможным. Именно поэтому необходимо искать те силы вне административного рынка, которые смогут выполнить эту задачу в стратегическом плане.

Несовершенства норм права, повышающих вероятность коррупции, можно разделить на следующие группы:

1. Для исполнения нормы права индивид вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание заплатить за её неисполнение. В качестве фактора, увеличивающего потери, можно назвать дублирование контрольных полномочий правоприменительных органов, так как количество проверок резко увеличивает потери для экономического агента, и, тем самым, предоставляет коррумпированному чиновнику возможность вступить в неформальные и неофициальные договорные отношения.

2. Нормы права дают должностному лицу возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению.

3. Нормы права наделяют должностное лицо либо ведомство возможностью разрабатывать и принимать нормативные акты. В данной категории просматривается частный случай “присвоения государства”, то есть покупки процесса нормотворчества (осуществляемого как законодательной, так и исполнительной властью) заинтересованными лицами. Административные органы “захвачены” в том случае, если они регулируют общественные отношения в узкогрупповых интересах.

1.1 Завышенные требования нормы права как коррупциогенный фактор При анализе завышенных требований закона мы будем отталкиваться от следующего набора предположений:

Предположение 1. Некоторые нормы права накладывают на индивида некие потери (издержки, обременения, ограничения), связанные с подчинением норме права.

Предположение 2. Чем выше потери, которые связаны с подчинением норме права, тем больше вероятность того, что индивид заплатит за возможность не соблюдать норму права или уменьшение потерь.

Вывод из предположений 1 и 2: некоторые нормы права коррупциогенны, так как они накладывают на индивида потери, связанные с подчинением норме права [9 К этому же выводу пришел и McMullan, отмечавший, что, “раз все законы ставят некоторую группу людей в невыгодное положение (put some group at a disadvantage), эта группа становится потенциальным источником коррупции”. (См.: McMullan A theory of corruption // The Sociological Review, Vol. 9 1961, p. 196)].

1.2. Дискреционные полномочия как фактор коррупциогенности 1.2.1. Понятие дискреционных полномочий “Дискреционные полномочия” представляют собой полномочия, которые должностное лицо может осуществлять по собственному усмотрению. Если завышенные требования закона прямо способствуют вступлению в коррупционные отношения, то дискреционные полномочия создают питательную среду для того, чтобы проявилось коррупционное действие завышенных требований. Другими словами, различие между этими факторами коррупциогенности состоит в том, что завышенные требования закона сами непосредственно вызывают коррупцию, а дискреционные полномочия представляют собой коррупциогенный фактор лишь тогда, когда они состоят в возможности выбора между применением завышенных требований закона и отказа от их применения. Так, предоставляя чиновнику возможность выбора между санкциями различной степени тяжести при отсутствии четких критериев того, когда нужно накладывать конкретную санкцию, норма права позволяет правонарушителю заплатить правоприменителю за менее тяжкую для него санкцию.

Когда завышенные требования сопрягаются с возможностью чиновничьего усмотрения, обнаружить коррупцию гораздо сложнее, так как “покупается” вполне законное решение, то есть то, которое мог бы принять идеально честный чиновник. В том случае, когда завышенные требования должны накладываться безусловно, и закон чётко закрепляет те случаи, когда это должно происходить, взятка платится за совершение чиновником нелегальных действий. Таким образом, различные факторы коррупциогенности порождают различные типы коррупции.

1.2.2. Наличие низших и высших пределов наказания – “вилок” (относительно определенных санкций) в административном законодательстве Теоретически, высшие и низшие пределы наказания задуманы с тем, чтобы максимально учесть степень вины, тяжесть правонарушения, иные обстоятельства. Однако в то же время “вилки” предоставляют возможность коррумпированному должностному лицу вступать в договорные отношения с виновным. Последний покупает меньшую по силе санкцию. Для демонстрации относительно определенных санкций воспользуемся недавно Кодекса об административных правонарушениях, вступившим в силу с первого июля 2002 года.

“Вилки” наличествуют практически в каждой статье КоАП в главах с 5 по 21. Наиболее примечательным примером является ст. 19.8 “Непредставление ходатайств, заявлений, сведений в антимонопольный орган”. Санкция этой статьи предусматривает штраф от 500 до 5000 минимальных размеров оплаты труда, то есть десятикратное превышение верхнего предела штрафа над нижним. Непонятно, какие обстоятельства совершения данного правонарушения необходимо принимать во внимание при наложении санкции, опираясь на немыслимо широкий спектр размеров штрафа.

Разумеется, даже при четко составленной санкции (без “вилки”) правонарушитель может “купить” себе вообще освобождение от наказания. Но этот вид коррупции уже не связан с рассматриваемой темой о роли закона в облегчении коррупционных сделок.

1.2.3. Возможность наложения альтернативного административного взыскания Редкая глава КоАП обошлась без альтернативного административного взыскания. Подобная ситуация наиболее часто проявляется в главах 8, 12, 16. Так, ст. 12.27 Кодекса об административных правоотношениях предусматривает санкцию в виде “штрафа от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда, или лишение права управления транспортными средствами на срок от шести месяцев до одного года, или административный арест на срок до пятнадцати суток”. Логика коррупциогенности здесь такая же, как и в случае с “вилками”. Только вероятность вступления в коррупционные отношения гораздо больше, так как спектр наказания шире.

Распространение коррупции и высокий уровень правового нигилизма обязывает законодателя очень осторожно использовать относительно определенные санкции. Использование санкций подобного вида вполне оправдано в уголовном судебном процессе, но имеет под собой мало оснований в процессе административном. “Вопервых, судебный процесс построен на принципах открытости (гласности), состязательности, устности и непосредственности разбирательства. При административном же производстве гражданин в большинстве случаев остается один на один с представителем власти. Вовторых, даже самая высокая мера наказания за административное правонарушение не настолько тяжка для правонарушителя, как в уголовном праве, чтобы её имело смысл дифференцировать.” [10 Обращение Национального антикоррупционного комитета к Президенту РФ В.В. Путину по поводу проекта Кодекса об административных правонарушениях.].

1.2.4. Совпадение составов административных правонарушений и уголовных преступлений Разграничить составы преступлений и административных правонарушений порой достаточно трудно. Как правило, исходят из того, что преступление, в отличие от иного правонарушения, есть общественно опасное явление. Однако определение правонарушения как проступка, то есть правонарушения, не имеющего особой общественной опасности, признается условной. Так, В.В. Лукьянов отмечает, что в КоАП предусматриваются и материальные проступки – “то есть те, которые включают в себя в качестве обязательного признака не только действие или бездействие, но также и последствие и причинную связь между действием (бездействием) и наступившим вредным последствиям. Но наступление вредных последствий – это ведь не что иное, как признак общественной опасности деяния, в данном случае – проступка” [11 Лукьянов В.В.. Административное правонарушение и уголовное преступление: в чем различие? // Государство и право, 1996, № 3. С. 83.].

Еще труднее провести данное различие на практике, т.е. в конкретной формулировке состава правонарушения. Но даже если максимально четко проводить различие в степени того вреда, который был нанесен виновной стороной, оно по большей части останется настолько размытым, насколько это необходимо для того, чтобы недобросовестный чиновник мог переквалифицировать правонарушение из одного состава в другой.

Однако в отношении некоторых составов преступлений законодатели четко определяют “демаркационную линию”, отделяющую административное правонарушение от уголовного преступления – по степени тяжести нанесенного вреда. Имеется в виду массив преступлений экономического характера, схожих с административными правонарушениями, в отношении которых законодатели установили, что считать крупным ущербом. Так, п.1 ст. 198 УК РФ устанавливает ответственность за “уклонение физического лица от уплаты налога путем непредставления декларации о доходах в случаях, когда подача декларации является обязательной, либо путем включения в декларацию заведомо искаженных сведений…”. Этот состав имеет своего “двойника” в новом КоАПе (ст.15.6).

Около 25 составов административных правонарушений в КоАПе в той или иной степени совпадают с составами преступлений. Например, ст.14.7 “Обман потребителей” дублирует ст.200 УК РФ. А в п.1 ст.14.12 “Фиктивное или преднамеренное банкротство” предусматривается состав правонарушения, аналогичный составу, изложенному в ст.197 УК РФ.

1.2.5. Установление жесткого соответствия между санкцией и инстанцией, которая эту санкцию вправе налагать Согласно п.2 ст.23.1 КоАП целый ряд дел об административных правонарушениях будет рассматриваться судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Эта норма определяется довольно рациональными, на первый взгляд, соображениями законодателей, которые запретили административным органам налагать многие взыскания. Этот запрет, вместе с альтернативными санкциями, допускающими, например, лишение правонарушителя права (что вправе сделать только суд), или наложение штрафа (что вправе сделать чиновник), создаёт дополнительные возможности для вступления в “договорные отношения”. Например, чиновник может припугнуть нарушителя не только значительными для него санкциями, но и долгой судебной процедурой (коль скоро определенные виды взысканий накладываются только судом), исход которой не всегда ясен. В наших условиях, когда за помощью к правосудию далеко не всегда легко прибегнуть, когда понятие “судиться” равнозначно понятию “терять время, деньги и здоровье”, такое наше предположение не кажется искусственным.

1.3. Отсылочные нормы как коррупциогенный фактор Бланкетная (отсылочная) норма называет в общей форме, какие правила необходимо исполнять, а конкретное содержание этих правил даётся в других нормативных актах, как правило, подзаконных.

1.3.1. “Присвоение государства” Первая причина, обуславливающая коррупциогенность отсылочной нормы права, охватывается понятием “присвоение государства” (state capture). Представители бизнеса, пользуясь возможностями ведомственного нормотворчества, обеспечивают себе привилегированные условия конкурентной борьбы, иные льготы на конкретных рыночных сегментах.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 8 |




© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.